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原标题：大城市人口不是过多，而是分布失衡
当城市人口规模超过一定水平时，交通情况与城市布局、交通设施水平及管理能力等更为相关，而不是人口。特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段
熊柴 蔡继明/文
中国目前仍处在城市化快速发展时期，虽然按常住人口计算2015年的城镇化水平已达到56.1％，这其中不仅包含了2.2亿“半城市化”的农民工及其家属，也包含了2.2亿居住在小城镇的“镇民”，因此按户籍人口计算的城镇化率只有39.9％。
推进以人为本的新型城镇化，特别是加快农民工和“镇民”市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来35年间保持经济社会持续稳定发展的重大战略任务。然而，新型城市化战略应选择什么样的人口布局，是以大城市（群）为主体，还是以中小城市和城镇为主体？这不仅在学界存在争议，即使官方文件也有不同的提法。
本文赞成以大城市（群）为主体形态推进新型城市化，并且认为城市化率是一个全国性的概念，特大和超大城市不能仅仅满足于本地区的城市化水平，而应根据其资源禀赋，继续吸纳更多的外来人口，为全国新型城市化战略做出应有的贡献。
大城市快速发展是普遍规律
从国际和国内经验来看，无论是大城市数量的增长，还是大城市人口所占城市人口及总人口比重的提高来看，都快于小城市。
从国际经验上看，人口向大城市（群）集聚是普遍规律，特别是在城市化中后期。根据联合国统计，1950年－2015年这65年中，全球30万－50万人口的城市由129个增加到690个，仅提高了4.35倍，预计到2030年增加到832个；而1000万及以上人口的城市则从2个增加到29个，提高了13.5倍，预计到2030年增加到41个。同期，全球30万人口以下的城市人口占世界总人口的比例由17.7％增加到23.2％，仅增加5.5个百分点，预计到2030年可能下降到23％；而1000万人及以上人口的城市人口占比则由0.9％增加到6.4％，提高了近6倍，预计到2030年占比达到8.7％。
此外，在美国，1950年－2010年，500万人以上的都会区人口占全国人口比重从12.2％增至24.6％，特别是在1970年－2010年，500万人以上都会区人口比重增加9.4个百分点。在日本，人口长期向东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚。1884年－1973年，东京圈人口占比从10.8％增至23.9％，大阪圈人口占比从10.5％增至15.0％，名古屋圈人口占比从8.3％增至8.4％；之后，日本人口迁移从向“三极”集中转为向“一极”集中，2014年东京圈人口占比达28.3％。在韩国，首尔圈人口占比从1955年的18.3％增至2015年的49.1％。
2011年以来，随着城市化进入中后期，中国城市人口聚集速度整体放缓，分化日趋明显。2011年－2015年，北上广深四个一线城市及天津全域常住人口年均增长1.9％，较2001年-2010年的3.3％明显下降，但增速仍然最高。9个热点二线城市全域常住人口年均增速从之前的1.9％降至1.2％，其他19个二线城市年均增速从之前的1.3％降至0.9％，43个三四线城市年均增速从之前的0.6％降至0.4％。需要指出的是，2001年-2010年、2011年-2015年全国人口年均增速分别为0.57％、0.50％，这也即人口自然增长率。这意味着三四线城市人口逐渐从之前的小幅净迁入转为明显净迁出，整体上进入人口停滞乃至人口萎缩阶段。（见图1）
从以下几个方面来看，大城市比中小城市和镇更具聚集效应和规模效应。
首先，大城市的生产成本和交易费用更低。大城市的经济活动和公共服务成本会因为城市规模的扩大而摊薄，聚集在大城市中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。
其次，大城市土地利用效率更高。根据住建部数据，2014年农村居民点（自然村）－建制镇－小城市（含县城）－中等城市－大城市－特大城市－超大城市，其人均占地面积，依次递减为237平方米－203平方米－130平方米－125平方米－118平方米－113平方米－99平方米。
再次，大城市控制污染的能力更强。在创造同量GDP的条件下，大城市污染物排放量远远低于中小城市和城镇。而且，由于规模经济效应，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市和城镇。比如，2014年500万人以上城市的一般工业固体废物产生量占全国比例不到5％，明显低于其城区常住人口占比7.4％。
最后，大城市特别是特大和超大城市更能为外来人口提供更多的就业机会。
由于第二产业特别是第三产业的发展主要依托大城市，远比中小微城市能够为农村转移人口提供更多的就业机会。根据国家统计局《2015年农民工监测调查报告》，2015年8.6％的外出农民工流入四大直辖市，比上年提高0.5个百分点，这明显高于四大直辖市常住人口占比6.7％。
中国大城市不是多了而是少了
当前，中国城区常住人口1000万以上的超大城市只有4个，500万－1000万的特大城市只有8个，100万－500万以上的大城市只有71个，50万－100万人的中等城市106个，50万人以下的小城市464个。此外，还有平均人口不足10万人的县城约1600个，平均人口仅1.1万人的镇区约2万个。
与国际相比，中国1000万人以上城市的数量明显偏少。国际上1000万人以上的城市有24个，对应人口约59.7亿人，比例为0.40∶1；而中国1000万人以上的城市为4个，对应人口约13.7亿人，比例仅为0.29∶1。考虑到中国总人口规模巨大，而国外人口因国家众多而分割，中国1000万人以上的城市数量应达10个以上。
同时，从人口密度和经济承载力看，中国超大城市仍有较大发展空间。
首先，从人口密度看，北京、上海等特大和超大城市仍有较大发展空间。
当前全球前六大都市区分别为：东京都市区（3593万人）、首尔都市区（2495万人）、上海市（2415万人）、孟买都市区（2280万人）、墨西哥城都市区（2040万人）、北京都市区（不含生态涵养发展区，1980万人）。相应的土地面积分别为：8592、4673、6883、4355、5102、7664平方公里，人口密度分别为4181、5339、3535、5235、4000、2583人/平方公里。
可以发现，北京、上海的人口密度分别位居倒数第一、第二位，这意味着其人口均还有较大的增长空间（见图2）。以4200人-4600人/平方公里作为北京都市区和上海人口密度的上限参考，则北京都市区的人口规模可达3600万人左右，以现有人口为基数的增长空间约为1239万-1546万人；上海市的人口规模可达3000万人左右，以现有人口为基数的增长空间为455万－728万人。
其次，从经济承载力看，北京和上海人口同样还有较大增长空间。从长期看，决定一个城市人口集聚规模的关键，是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距，可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。根据OCED统计，在16个500万人以上的城市功能区中，经济份额-人口份额比值的均值为1.27；根据美国普查局统计，在9个1000万人以上的都市区中，经济-人口比值的均值为1.23；在日本，东京都市圈经济-人口比值为1.15；在韩国，首尔都市区经济-人口比值约等于1。而当前北京、上海的经济-人口比值均在2以上，这意味着收入差距的作用将引致外来人口不断净流入。
不仅如此，北京、上海的城市功能定位决定其经济份额仍将继续上升，由此将驱动人口显著增长。中央政府对北京市的功能定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，建设目标是至2050年进入世界城市行列；上海提出至2040年建成“迈向卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。
从人均GDP看，北京、上海虽在国内领先，但远低于国际先进城市。以扣除生态涵养发展区的北京都市区人均GDP计算，仅相当于纽约都市区的25％、巴黎都市区的30％、伦敦都市区的34％、东京都市区的44％、首尔都市区的58％。而上海市的人均GDP还略低于北京都市区。
由于中国既是人口第一大国，也是经济总量第二大国，北京、上海的地区生产总值不可能像巴黎、伦敦、东京和首尔都市区那样占到本国25％以上的GDP份额，但可以大致参照纽约都市区。目前，纽约都市区的经济份额为7.9％，远高于上海市的3.7％、北京都市区的3.3％。因而，在北京、上海建设世界城市或全球城市的目标下，其经济份额极有可能上升，经济-人口分布的内在平衡动力将驱动北京和上海未来人口显著增长。
大城市病主因是人口分布失衡
首先，北京、上海的人口分布失衡、核心区域人口过密。这两座城市人口分布的区域差异很大，面积狭小的北京市五环内、上海市外环内均分别集聚了接近一半的常住人口。北京五环内、上海外环内土地面积分别为668平方公里、664平方公里，与首尔市（605平方公里）、东京都区（627平方公里）的土地面积非常接近。
当前，北京五环内、上海外环内人口密度分别为15774人/平方公里、17056人/平方公里，而首尔市为15807人/平方公里（高峰曾达17500人/平方公里）、东京都区为14525人/平方公里。东京都区、首尔市作为日韩第一大都市区的核心区域，其人口密度可以作为北京五环内、上海外环内的参照，这意味着北京五环内、上海外环内人口密度已经偏高，需要严格控制。
其次，北京、上海交通拥堵的主要原因是轨道交通建设滞后。当城市人口规模超过一定水平时，交通情况与布局、交通设施水平及管理能力等更为相关，而不是人口。
从国际比较来看，在轨道交通、公共（电）汽车、小汽车、出租车等四种主要出行方式中，东京圈轨道交通出行比例为59.6％，东京都区更是高达78.4％，而在北京这一比例仅为22.7％。原因在于北京市轨道交通运营里程较短，路网密度明显较低。当前，纽约都市区、东京都市区、首尔都市区轨道交通运营里程分别高达3347公里、2705公里、1098公里。而上海、北京的轨道交通运营里程仅分别为683公里、631公里。显然，北京、上海轨道交通供给不足是其交通拥堵的一个重要原因。
此外，东京圈民用汽车数为1413万辆，远高于北京的535万辆和上海的282万辆。但东京圈小汽车出行比例相对较低，为32.0％，特别是在东京都区，仅为14.7％，明显低于北京六环内的36.7％。东京圈没有通过购车摇号、单双号限行等行政手段限制汽车购买和使用，而是通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。
从国家相关总体规划来看，也要求以城市群的形态推进新型城市化。
《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》都强调以城市群的形态推进中国的城市化。所谓城市群，是指在特定地域范围内，以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。
这一战略实质上是要形成一种“集中—均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。
国家“十三五”规划纲要进一步明确，要优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平；培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。
从2015年开始，中国启动了城市群规划编制工作，经国务院批复同意，目前已印发了长江中游、哈长、成渝和长三角等4个城市群发展规划，北部湾和中原城市群发展规划也已编制完成。2016年11月，国家发改委印发了《关于加快城市群规划编制工作的通知》，明确了其余12个城市群规划编制工作安排。
不宜对特大、超大城市发展设限
特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不突起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力”。目前，中国长三角、珠三角、京津冀三大城市群正在着力建设世界级城市群，特大和超大城市的发展尤为重要。
其一，建议取消超大城市人口总量调控政策。“十三五”时期，北上广深四大一线城市常住人口控制规模分别为：2300万、2500万、1550万、1480万。受强力人口调控影响，近几年北京上海的常住人口增长明显放缓，上海2015年甚至出现负增长；而广州、深圳由于人口调控压力较小，2015年常住人口分别增长42.1万、60万。强行控制人口的做法，一方面与强调市场在资源配置中的决定性作用不符，另一方面也不利于广大人民分享大城市发展的好处。
其二，特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段。
2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求，“严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。”2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，“加快调整完善超大城市和特大城市落户政策，根据城市综合承载能力和功能定位，区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。”
上述政策若用于调整人口分布，鼓励居民到非中心城区落户，是合理的，但不应以此控制特大和超大城市人口规模。
其三，应根据城市常住人口增长分配新增城市建设用地指标。根据住建部数据，2006年－2014年20万人以下城市城区常住人口减少4％，但建成区面积却增长了21％，建成区面积增量占县级以上城市增量的3.7％；与此同时，1000万人以上城市城区常住人口增量占县级以上城市增量的19.5％，但建成区面积增量仅占9.6％，土地供应明显偏少。
在过去一轮房价上涨中，北京、上海、深圳等一线城市，南京、苏州、合肥等二线城市房价大幅上涨，显然不是偶然的。应按照2016年12月中央经济工作会议的精神，全面落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标：房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。
熊柴为中国社科院人口与劳动经济研究所博士后；蔡继明为清华大学政治经济学研究中心主任、教授。本文系国家社会科学基金青年项目“我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究”的阶段性成果。
（本文首刊于2017年1月23日出版的《财经》杂志）
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