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近年来，无人机作为新型科技手段，正逐渐被应用到城市管理和执法监管领域。譬如，上海公安交警部门正使用无人机，对开车“玩手机”、不系安全带等此前不易查处的交通违法行为进行抓拍取证，作为交通执法依据。
作为一种新兴的执法辅助手段，无人机取证执法能否全域覆盖、所拍画面清晰度是否会对处罚判定产生影响、飞行过程中如何保障安全等衍生问题，持续引发公众的关注和讨论。也有人担心，无人机拍摄的画面，可能存在侵犯个人隐私的风险。
一些业内人士认为，在执法监管等专业领域，引入无人机等新科技、新手段，充分体现了职能部门与时俱进。然而，一定程度上，这也意味着违法处罚力度的加大和执法范围的延伸。作为执法行为的构成部分，无人机的使用范围及信息安全管理需要进一步完善制度设计和应用规范。
无人机并非“一拍了事”
利用低空巡航的优势，抓拍一些不易被察觉的交通违法行为，如今无人机在全国各地正被越来越多地运用到交通执法领域。今年3月，上海公安交警部门宣布，试点使用无人机在6处高架路段抓拍包括接打电话、浏览电子设备、吃东西在内的“分心驾驶”及违法变道行为。
无人机如何参与交通执法？记者曾跟随上海公安交警部门进行实地采访。延安高架延东立交附近，一名公安民警操作无人机在高架上空巡航飞行，实时回传的画面显示：一辆慢速行驶的货车驾驶室里，驾驶员手持手机放于面前并持续观看屏幕，其间还“双脱手”进行点击操作。根据这段画面，现场执勤民警在后一个匝道处将该车拦停，对驾驶员作出记3分、罚款200元的处罚。
上海公安交警启用无人机在高架低空巡航，抓拍取证开车“玩手机”等交通违法。 邬林桦 摄
为何要启用无人机进行抓拍取证？上海公安交警部门相关负责人表示，由于“开车浏览电子设备”等行为主要发生在驾驶室内，一般情况下难以发现和取证，“而无人机灵活、机动、俯视的特点，让这一交通违法行为的发现和取证变得容易，还可以通过随机配备的喊话器进行提示，第一时间纠正驾驶员违法行为”。
不仅在上海，此前，山东、广西、海南等多地已陆续将无人机应用到交通执法当中。从各地无人机参与交通执法的具体情况看，主要是对违法停车、开车浏览电子设备、不系安全带、不礼让斑马线等违法行为进行抓拍取证。
作为辅助执法的依据，无人机拍摄的画面清晰度能否保证？“现在摄像头的清晰度都很高，技术问题并不存在。”一名一线交警表示，无人机抓拍并非“一拍了事”，无人机传回的数据，后台还将进行人工辨别。“无人机会录一段视频作为证据，我们再对视频进行截图，经后台人工审核通过后，才会录用作为证据，最大限度减少误判率。”
跟“电子警察”不同，目前，上海公安交警部门明确，无人机在交通执法中作为“取证手段”，而非“执法手段”。“无人机取证只是一种执法辅助手段，类似于市民用行车仪视频举报交通违法，跟‘电子警察’作为法律确认的非现场执法手段不一样。”上述交警表示，因受制于电池技术短板，无人机巡航时间相对较短，一般就在半个小时左右，覆盖半径有限，“暂时不能作为常态化执法手段，只是在一些特定区域内机动式取证”。
事实上，无人机在执法领域的应用，不只是抓拍交通违法。比如，在环保监管、城市管理等方面，多地也已利用无人机航拍执法，一方面提高执法效率，另一方面也对人力不能达到的监控死角进行监督。
弥补传统管理手段不足
因具有高效、灵活、覆盖范围广等显著优势，除了参与执法，无人机在交通管理领域发挥着越来越重要的作用。
比如，无人机可以迅速监测到拥堵路段、事故现场，为交通管理部门提供实时信息，以便及时采取措施疏导交通。目前，上海已将无人机试点应用于道路拥堵巡查、事故快处快撤等交通管理领域。上海公安交警部门的统计数据显示，高架支队使用无人机参与处置事故、抛锚等警情后，平均处置时间减少45%，显著提升交通管理效能。
在城市安全管理的其他方面，无人机也崭露头角。奉贤公安部门组建由74名飞手组成的“贤城铁翼”无人机巡控队伍，设立40余条警用无人机常态巡飞路线，对建筑外立面、危化品运输车辆、高层楼顶等消防安全风险进行巡逻防控，以及时发现并处置各类隐患。今年以来，已累计查处违规实施气焊作业、非法运输烟花爆竹等消防隐患153起，处置各类警情和突发案事件200余起。
奉贤公安分局奉城派出所无人机飞手在浦南运河上开展无人机挂载救援演练。 警方供图
“无人机受到的时空限制较少，相对灵活方便，且有很大的隐蔽性，不易被察觉，巡查效率很高，能够弥补传统管理手段的不足。”一名业内人士指出，随着科技不断进步，无人机在城市安全管理中的应用将越来越广泛，“正如其在交通管理领域的表现，不仅提升了执法和管理效率，也解决了警力不足的问题”。
奉贤公安分局奉城派出所无人机飞手操控无人机。警方供图
有业内人士表示，目前用在各个管理领域的无人机，多由具备相关资质的飞手人工操控，“飞行路线都需要预先设定，再根据现场环境及时调整，飞行的安全性是比较有保障的”。该人士还表示，随着无人机及电池技术的发展，加之智能模块的应用，无人机的巡查效率及监管效能将进一步提升。
据了解，上海一些管理部门使用的智能无人机已可搭载多样传感器，进行远程高质量数据回传，实时分析城市管理相关的数据。例如，环境监测可依托无人机搭载气体传感器等设备，定期或持续监测大气污染物、水域水质、噪声污染等环境指标，及时发现环境污染源，为生态环境管理和执法提供有力的数据支持。
警用无人机也有禁飞区
随着无人机在日常管理和执法监管方面的应用日益广泛，不少市民对其自身安全性产生忧虑。有业内人士指出，在无人机专业应用领域，相关使用规范的缺位是引发担忧的重要原因。
有无人机的市民汪先生提出，民用无人机存在不少禁飞区，如果用于管理和执法的无人机没有限制，显然存在一定的安全风险。
不少市民也有类似担忧。“有些无人机能飞到三四百米，一旦没有信号或电池故障，下坠可能会砸到车和人。”有驾驶员担心，无人机受信号干扰很大，出现故障后，安全性无法保证，还会造成次生危害。
一名交警告诉记者，用于执法取证的警用无人机也存在禁飞区，因此无人机的执法取证覆盖范围无法做到面面俱到，“这也是上海现阶段把它作为辅助取证手段的重要原因”。有业内人士佐证了这一说法，“无人机肯定是有禁飞区的，比如一些建筑、单位和空域等范围，所有设备都要符合相关管控制度。”
对于管理和执法用无人机的安全性，上述业内人士表示，这主要取决于飞手的专业度和熟练度。记者了解到，目前上海公安部门的无人机飞手，都是经过专业培训并取得相应资质的内部人员，熟悉设备的性能和操作方法，“无人机巡航的安全性，肯定是我们优先考虑的事项”。
“相对于无人机应用热，无人机监管方面仍存在不少短板。”业界人士指出，包括执法等专业领域及普通民用无人机在内，生产、销售的行业标准，以及监管、使用规范等方面的法律法规都不尽完善。此外，各类无人机的使用会受到空域管制、飞行禁区等方面限制，但全国尚无统一标准，现有办法有待进一步明确、细化。“比如，什么地方能飞，什么地方不能飞；什么时候能飞，什么时候不能飞；无人机自身性能和安全问题等，都要有综合的考量和详细的规定。政府应尽快明确相关的执法机构和监管部门，只有这样才能更好地保障安全。”
如何保护公民个人隐私
无人机用于日常管理和执法监管，其中可能涉及的个人隐私和数据安全，是公众关注的另一个焦点。
“从隐私保护的角度来看，人们的担忧并非毫无道理。”据业内人士介绍，无人机搭载的高清摄像头和先进的监测设备，可能会在不经意间捕捉到个人行踪、车辆内部情况等信息。“如果这些信息没有得到妥善的管理和保护，就有可能被滥用，从而对个人的隐私造成侵犯。”
“要判断无人机参与交通执法是否侵犯隐私，关键在于明确执法的目的和手段是否合理合法。”华东政法大学行政法教研室主任曾刚认为，公安交警部门使用无人机抓拍取证交通违法，符合相关法律的规定。“但要注意的是，这些设备收集的信息，应仅限于与交通执法相关的内容，如车辆的行驶状态、交通违法行为等，而不应过度涉及个人的无关隐私。”
曾刚表示，对于执法用无人机所收集到的信息，应当建立严格的存储和使用制度。“这些信息应在规定的时间内保存，仅用于执法目的，并且在使用过程中应采取加密等技术手段防止信息泄露。”
也有法律界人士指出，对于无人机所拍摄视频的保存和浏览权限，也要有严格的程序和监管。“每个部门执法的目的是单一的，但所拍摄的内容却是全面的，视频不得外泄，非专业执法人员不得浏览等规矩也要建立起来。此外，在信息披露方面，也要遵循严格规范，对于可能涉及个人隐私的部分，在公开执法结果或相关数据时，应进行适当的脱敏处理，以保护当事人的隐私。”
除了技术层面的保障，法律层面的约束也必不可少。“相关法律法规应当明确规定，对于滥用无人机收集的信息或者将其用于非法目的的行为，应予以严厉惩处。同时，建立完善投诉和监督机制，使公众在认为自身隐私受到侵犯时，能够有便捷、有效的渠道进行申诉和维权。”
“无人机参与交通执法等行为，本身并不必然侵犯隐私，关键在于如何在利用其优势提升执法效率的同时，建立健全的法律和制度框架，保障公民的隐私权不受侵犯。”曾刚认为，只有在科技进步与隐私保护之间找到恰当的平衡，无人机才能更好地为管理和执法服务。